一、歷史背景

       我國的公共財政體制自1994年分稅制改革以來實行的是中央集權(quán)下的地方有限財權(quán)自治。在這種體制下，地方政府財政收入占全國政府財政收入的比重較中央政府低，但卻承擔了更為繁重的公共服務任務。這就造成了地方政府財權(quán)與事權(quán)的嚴重不對稱。由于在城市建設等公共事業(yè)方面，地方政府的責任越來越重，但地方政府的收入?yún)s日趨減少，地方政府開始探索解決資金缺口的途徑。隨著2008年下半年國際金融危機給世界經(jīng)濟帶來的重創(chuàng)，我國政府為應對金融危機，在國內(nèi)推出了四萬億經(jīng)濟刺激計劃，各級地方政府也相繼推出了配套投資計劃。然而地方政府的收入不可能在短期內(nèi)增加，因此只能借助于主動負債來解決資金缺口。然我國《預算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)行地方債券，堵住了地方政府通過市場化融資的通道。在這種情況下，地方政府融資平臺成為了地方政府繞開政策障礙的主要融資通道，如雨后春筍般急速增加、膨脹。歷史上，地方政府融資平臺為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金，加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊發(fā)揮了積極的作用。與此同時，也給我國經(jīng)濟運行、金融穩(wěn)定帶來了一定的風險隱患。

       二、風險分析

       1、政策風險

       2010年6月10日，國務院發(fā)布《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)[2010]19號），提出了對地方政府投融資平臺進行清理，規(guī)范的要求。

       2014年10月2日，國務院發(fā)布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），明確提出剝離平臺公司政府融資功能。

       2016年10月27日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函[2016]88號），繼續(xù)強化并明確剝離地方融資平臺公司的政府融資功能，推動平臺公司轉(zhuǎn)型。

       2017年以來，對地方融資平臺公司的規(guī)范管理更是提上一個新的級別，以防范地區(qū)（或有）政府債務風險，地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型的迫切性加劇。

       自2010年首次出臺規(guī)范融資平臺公司政策至2017年以來，政府就地方融資平臺公司的強監(jiān)管措施頻發(fā)，明確提出了剝離地方融資平臺公司的政府融資功能，并不斷提出一系列強監(jiān)管措施，政策風險逐步加大。

       2、融資渠道受阻風險

       地方政府融資平臺現(xiàn)有債務除納入地方政府債務核算部分可通過地方債務置換處理外，其余未納入部分需自己進行融資解決。然而平臺公司主要功能是用于基礎設施建設、公用事業(yè)建設等，以政府為資產(chǎn)、信用等依托而成立的投融資公司，其本身造血功能較弱，隨著資產(chǎn)負債率的逐步攀升，難以在通過借新還舊進行維系，融資渠道逐漸受阻。

       3、地方政府支持力度減弱風險

       資產(chǎn)方面，儲備土地、公益性資產(chǎn)已被明確禁止注入融資平臺公司；業(yè)務方面，委托代建、政府購買服務被要求逐步規(guī)范；融資方面，《預算法》禁止政府為企業(yè)融資提供任何形式的擔保。地方政府對融資平臺公司的支持力度正在逐漸減弱。

       4、到期償債風險

       地方政府融資平臺承擔公益性項目所形成的債務體量很大，納入政府債務的只是一小部分，由于融資平臺盈利普遍較弱，依托自身也無法解決后續(xù)的還本付息問題，隨著時間推移，償債風險逐步加大。

       5、平臺分化風險

       不同層級的地方政府，可支配的財力和資源不同，行政層級越高的地方政府可支配的財力和資源越多，融資平臺的風險應對能力越強，反之應對能力越弱；同時，融資平臺區(qū)域風險分化也很明顯，債務率越高的區(qū)域，平臺公司承擔的風險就越大。

       三、轉(zhuǎn)型方向

       地方政府融資平臺公司的建立，雖然能夠解決地方政府財政緊缺的問題，但是對于其帶來的經(jīng)營風險及社會矛盾也不容小覷。如，地方政府為了改善城市風貌而過度負債建設，導致政府融資平臺公司的融資壓力越來越大，加之地方政府融資所得大部分應用于無經(jīng)營性收入的投資項目，這種投入與產(chǎn)出之間的失衡往往造成地方政府償債能力下降。因此，在傳統(tǒng)地方融資平臺公司的發(fā)展模式下，其所帶來的問題和風險使轉(zhuǎn)型成為必然。

       （一）業(yè)務轉(zhuǎn)型

       1、轉(zhuǎn)向城市綜合服務商。在土地儲備和基礎設施建設的基礎上，通過獲取特許經(jīng)營權(quán)的方式開展公共產(chǎn)品和服務業(yè)務，參與城市公用事業(yè)或其他國有資產(chǎn)的管理與運營，成為城市綜合服務商。

       2、轉(zhuǎn)向投控公司。從以項目為導向的投資建設平臺公司轉(zhuǎn)向以多元化經(jīng)營的投資控股型企業(yè)。

       3、轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)經(jīng)營公司。以某一專業(yè)領域為核心，利用公司在該領域的經(jīng)驗和資源，發(fā)展成專業(yè)化化的經(jīng)營公司。

       （二）與政府關系的轉(zhuǎn)型

平臺公司與政府之間建立規(guī)范的法律和結(jié)算關系是未來轉(zhuǎn)型的關鍵。將平臺公司的政府性支持由隱性化、合規(guī)化、不確定性向顯性化、合法化、確定性轉(zhuǎn)變。明確地方政府責任，明確平臺公司與地方政府之間的權(quán)責界定，還原地方融資平臺公司的獨立法人地位。同時，加強地方政府投融資市場的透明化管理，規(guī)范融資品種和償債來源。通過政策規(guī)范，清理地方政府融資平臺中的違規(guī)操作、管理漏洞、賬務不清等惡性現(xiàn)象，建立健全地方政府融資平臺償債機制，加強地方政府財政創(chuàng)收能力，降低償債風險，營造科學化、規(guī)范化的融資市場。

       （三）融資方式轉(zhuǎn)型

重組地方資源，開拓多元化的融資渠道，利用市場充分吸引社會投資，實現(xiàn)投資主體多樣化是地方政府融資平臺尋求轉(zhuǎn)型的重要途徑。地方融資平臺公司應在發(fā)展傳統(tǒng)的間接融資渠道之外，充分利用金融市場，積極嘗試直接性融資渠道，開拓資產(chǎn)證券化等新型融資工具，建立規(guī)范化的平臺公司融資方式，如PPP、專項債、政府投資基金、債券、貸款等。

（本文由念桐咨詢“不知春秋"小組張浩、王贊供稿）